> Partnerstwo dla polityki zagranicznej

"Partnerstwo dla Polityki Zagranicznej - inicjatywa na rzecz współpracy władz publicznych z organizacjami pozarządowymi. Propozycje rozwiązań."

Publikację zawierającą dokument "Partnerstwo dla polityki zagranicznej" wraz z załącznikami, wydaną pod redakcją Grażyny Czubek, można pobrać w formacie [PDF 333 KB].

Spis treści

Wstęp

Propozycje:

I. Konsultacje i wymiana informacji pomiędzy organizacjami pozarządowymi a ośrodkami polityki zagranicznej

II. Udział organizacji w planowaniu i świadczeniu przez Polskę pomocy zagranicznej

III. Instytucjonalne mechanizmy organizowania i finansowania pomocy zagranicznej

IV. Zagadnienia współpracy transgranicznej

V. Wprowadzenie wiz dla wschodnich sąsiadów Polski

VI. Wymiana młodzieży

VII. Współpraca polskich placówek dyplomatycznych z polskimi organizacjami

Wstęp

Organizacje pozarządowe angażując się w budowę społeczeństwa obywatelskiego w krajach przechodzących do demokracji czy udzielając pomocy humanitarnej mogą skutecznie uzupełniać działalność państwa na arenie międzynarodowej. Działania pozarządowe mają często wspólne cele z polityką zagraniczną państwa.

Tak bez wątpienia było i jest w przypadku Polski: wsparcie władz RP dla demokratycznych przemian w regionie i dobrych stosunków ze wschodnimi sąsiadami czy integracji europejskiej korespondowało z działalnością wielu polskich organizacji pozarządowych.

Aktywność organizacji pozarządowych w sferze międzynarodowej ma wiele zalet, z których najważniejsze to:

Elastyczność, szybkość podejmowania decyzji i działań przez organizacje pozarządowe zwiększa skuteczność wysiłków państwa i polską obecność w społecznej sferze stosunków międzynarodowych, tj. współpracy kulturalnej, edukacyjnej, wspieraniu przemian demokratycznych czy pomocy humanitarnej.
Organizacje pozarządowe, nie występując w imieniu państwa, mogą sobie pozwolić na znacznie większą otwartość w formułowaniu stanowisk i sugerowaniu określonych rozwiązań, co stwarza, czasami niezwykle przydatną, możliwość wielogłosowości w polityce zagranicznej.

Przy bliskiej współpracy między ośrodkami polityki zagranicznej a organizacjami pozarządowymi ważne jest zachowanie autonomii partnerów - organizacje pozarządowe nie powinny pretendować do funkcji pełnionych w polityce zagranicznej przez państwo, władze publiczne zaś nie powinny ulegać pokusie instrumentalnego traktowania organizacji pozarządowych lub nadmiernego rozbudowywania własnych agend wykonujących zadania, które z powodzeniem mogą pełnić organizacje pozarządowe. Drogowskazem do właściwego zdefiniowania zadań może być zasada pomocniczości. Tam, gdzie istnieje zgoda co do zasadniczych celów polityki zagranicznej, można znaleźć pola działań, których państwo nie musi wypełniać swoją aktywnością, ale w których może - i wręcz powinno - zdać się na działania obywateli, zwłaszcza tych zorganizowanych w ramach stowarzyszeń czy fundacji.

W celu jak najpełniejszego urzeczywistnienia idei partnerstwa władz publicznych z organizacjami pozarządowymi przedkładamy następujące propozycje:

I. Konsultacje i wymiana informacji pomiędzy organizacjami pozarządowymi a ośrodkami polityki zagranicznej

1. Powołanie rady organizacji pozarządowych przy MSZ

Z zadowoleniem przyjmujemy deklarację Ministra Spraw Zagranicznych, który podczas spotkań z przedstawicielami organizacji pozarządowych w marcu br. wyraził poparcie dla idei rady stanowiącej pole dialogu i wymiany informacji między MSZ a organizacjami pozarządowymi. Ważne jest zagwarantowanie jej możliwości realnej pracy poprzez przyjęcie zasady regularnych spotkań (raz na 2-3 miesiące), w których oprócz przedstawicieli sektora pozarządowego uczestniczyć będzie podsekretarz stanu oraz dyrektorzy właściwych departamentów (odpowiedzialnych m.in. za sprawy Europy Wschodniej, promocji, pomocy rozwojowej i organizacji międzynarodowych) wyznaczeni przez Ministra.

2. Cele i zadania Rady

informowanie o podejmowanych przez MSZ inicjatywach w tych dziedzinach, które mogą dotyczyć działalności i doświadczeń organizacji pozarządowych
konsultacja strategii polskiej pomocy rozwojowej
konsultacja z organizacjami pozarządowymi założeń i instrumentów polskiej polityki zagranicznej wobec krajów, w których aktywnie one działają
informowanie o możliwościach uczestnictwa polskich organizacji w różnych przedsięwzięciach na forum międzynarodowym (np. w ramach systemu ONZ)
informowanie o doświadczeniach i działaniach polskich organizacji za granicą

3. Upowszechnienie prac Rady

Organizacje pozarządowe reprezentowane w Radzie powołają sekretariat, którego zadaniem będzie szerokie informowanie o pracach Rady, propozycjach MSZ oraz konsultowanie stanowisk organizacji pozarządowych z zainteresowanymi środowiskami. Głównym mechanizmem komunikacji będzie lista dyskusyjna w internecie oraz portal www.go2east.ngo.pl. Sekretariat będzie również upowszechniał informacje o pracach Rady wśród instytucji publicznych zaangażowanych w działalność pomocową.

Oczekujemy, że MSZ ze swojej strony podejmie stosowne kroki, które zapewnią przekazywanie ważnych informacji o współpracy z sektorem pozarządowym do różnych komórek w resorcie oraz, co szczególnie ważne, do placówek dyplomatycznych w krajach, gdzie pracują polskie organizacje.

4. Włączenie tematyki współpracy MSZ z organizacjami pozarządowymi do programów szkoleń

Istotnym elementem budowania kultury współpracy z organizacjami byłoby włączenie tematyki sektora pozarządowego do programów szkoleń zarówno obecnych, jak i nowo przyjmowanych pracowników MSZ. Szczególnie ważne może być w tym kontekście nawiązanie współpracy z powstającą Akademią Dyplomatyczną.

II. Udział organizacji w planowaniu i świadczeniu przez Polskę pomocy zagranicznej

Nasze członkostwo w Unii Europejskiej będzie wymagać zarówno współfinansowania, jak i współtworzenia europejskiej polityki w dziedzinie międzynarodowego rozwoju. Ze względu na ograniczone środki finansowe trudno sobie wyobrazić zaangażowanie Polski na większą skalę w pomoc międzynarodową w tradycyjnym ujęciu - poprzez budowę infrastruktury, modernizację rolnictwa itp. Naszą specjalnością może być jednak dzielenie się własnym doświadczeniem transformacji ustrojowej, co jest znacznie mniej kapitałochłonne.

1. Konsultacje strategii pomocy zagranicznej

Organizacje pozarządowe powinny zostać zaproszone do dyskusji nad założeniami polskiej polityki rozwojowej i innych instrumentów pomocy zagranicznej oraz przygotowaniem strategii ich realizacji. Uważamy, że wskazane jest udostępnienie organizacjom choćby roboczych dokumentów i projektów, pozwalających im na bardziej kompetentne włączenie się w procesy konsultacji.

2. Skoncentrowanie środków publicznych na pomoc zagraniczną

Publiczna debata nad strategią pomocy zagranicznej umożliwi koncentrację i wyraźne określenie środków publicznych, które już dziś przeznacza się na te cele. Dla zapewnienia przejrzystości finansów publicznych i racjonalnego planowania działań państwa, wskazane jest odejście od finansowania pomocy z rezerwy budżetowej na rzecz stworzenia odrębnej pozycji budżetowej pod taką nazwą. Środki przeznaczone na pomoc rozwojową nie powinny być, tak jak dziś, rozproszone w wielu różnych resortach.

3. Wspieranie polskich organizacji w multilateralnych programach pomocowych

Polska dyplomacja powinna aktywnie promować polskie organizacji chcące uczestniczyć w międzynarodowych programach pomocowych finansowanych przez ONZ, UE (np. TACIS) i inne instytucje międzynarodowe lub rządowe agendy pomocowe (np. programy USAID). Ważnym zadaniem struktur MSZ jest informowanie o możliwościach udziału w takich programach. Wsparcie finansowe udzielone przez rząd projektom polskich organizacji za granicą znacząco uwiarygodnia ich starania o fundusze z programów międzynarodowych.

4. Współpraca przy oficjalnych wizytach przedstawicieli władz państwowych Sugerujemy, by w programie wizyt zagranicznych Prezydenta, Premiera oraz ministrów uwzględniać spotkania z przedstawicielami organizacji pozarządowych realizujących programy w kraju, w którym odbywa się wizyta. Warto także rozważyć możliwość udziału w składzie dużych delegacji towarzyszących przedstawicielom polskich władz, reprezentantów organizacji pozarządowych obok przedstawicieli kół gospodarczych.

5. Poszerzenie definicji pomocy rozwojowej

Wspólnym interesem polskich władz oraz organizacji pozarządowych jest przekonanie zagranicznych partnerów oczekujących wzrostu zaangażowania Polski w niesienie pomocy międzynarodowej (na forum takich organizacji jak OECD, UE, ONZ) o tym, że definicja pomocy rozwojowej powinna uwzględniać wsparcie udzielane naszym wschodnim sąsiadom i innym krajom WNP.

III. Instytucjonalne mechanizmy organizowania i finansowania pomocy zagranicznej

Polska w najbliższych latach nie będzie mogła stworzyć - wzorem krajów, które od dziesiątków lat prowadzą programy pomocowe - resortu czy odrębnego urzędu centralnego ds. pomocy międzynarodowej. Krokiem w tym kierunku będzie jednak przyjęcie dziś takich rozwiązań organizacyjnych, które przy niewielkich środkach, zapewnią największą skuteczność i elastyczność działań pomocowych realizowanych przez podmioty zewnętrzne. W zależności od charakteru przedsięwzięcia mogą nimi być organizacje pozarządowe, placówki naukowe i oświatowe lub firmy komercyjne.

1.1 Fundacja do spraw pomocy zagranicznej

Doświadczenia innych krajów (o części z nich piszemy w załączniku Jak to robią inni - finansowanie działalności pomocowej za granicą ze źródeł publicznych) wskazują na to, iż należy oddzielić funkcje określania głównych kierunków pomocy zagranicznej, co w naturalny sposób jest kompetencją MSZ, od przekładania przyjętej polityki na programy działań, co powinno odbywać się za pośrednictwem wyodrębnionej poza strukturami Ministerstwa instytucji. W aktualnej sytuacji najlepszą formą prawną byłaby fundacja publiczna. Wydaje się, iż taką funkcję mogłaby, przy wprowadzeniu postulowanych zmian, pełnić Fundacja "Wiedzieć jak".

1.2 Cele i obszary działania Fundacji

Fundacja wspierałaby:

dzielenie się doświadczeniem polskiej transformacji w różnych dziedzinach, takich jak np. reforma makro- i mikroekonomiczna, reforma prawa, reforma samorządowa i administracyjna. Formą pomocy mogłyby być wizyty studyjne w Polsce, konsultacje eksperckie, szkolenia, publikacje w obcych językach,
badania podsumowujące doświadczenia polskiej transformacji,
pomoc humanitarną związaną z klęskami żywiołowymi lub katastrofami humanitarnymi oraz małe projekty rozwojowe (np. odbudowa szkół czy wyposażanie szpitali) w rejonach pokonfliktowych,
rozwój społeczeństwa obywatelskiego poprzez wzmacnianie organizacji pozarządowych i grup obywatelskich oraz aktywizację lokalnych społeczności,
niezależne media,
promowanie ochrony praw i wolności człowieka,
ruchy demokratyczne w krajach autorytarnych,
instytucje demokratyczne i rządy prawa,
wymianę kulturalną,
szeroko pojętą wymianę naukową,
programy dwustronne zmierzające do likwidacji napięć na tle historycznym,
programy stażowe i stypendialne.

Ważnym zadaniem Fundacji byłoby reprezentowanie Polski w programach międzynarodowej pomocy zagranicznej zarówno poprzez udział w przedsięwzięciach organizowanych w ramach systemu ONZ i UE, jak też programach opartych o dwustronne umowy międzyrządowe.

1.3 Status prawny i struktura organizacyjna Fundacji

Jako podmiot publiczny, którego zadaniem jest finansowanie realizacji polityki państwa z środków budżetowych, Fundacja powinna odpowiadać za swoje działania i sposób wydatkowania posiadanych funduszy przed Ministrem Spraw Zagranicznych. Przyjęte rozwiązania prawne i organizacyjne powinny zapobiegać upolitycznieniu Fundacji i umożliwić profesjonalną realizację długofalowej strategii polskiej polityki zagranicznej.

Głównymi elementami struktury organizacyjnej mogłyby być:

Rada Fundacji

Funkcję nadzoru powinna spełniać Rada, której członkami byliby przedstawiciele MSZ i innych właściwych resortów (w tym Ministerstwa Finansów), parlamentarzyści (np. członkowie Komisji Spraw Zagranicznych, Komisji Finansów Publicznych, Komisji Łączności z Polakami za Granicą), senatorowie, przedstawiciele rządowych instytucji zajmujących się problematyką zagraniczną oraz, co dla nas szczególnie ważne, osoby desygnowane przez organizacje pozarządowe. Taki model Rady Fundacji powinien sprzyjać stałej współpracy organizacji pozarządowych i MSZ przy realizacji długofalowej polityki państwa oraz organizowaniu działań interwencyjnych (np. akcji humanitarnych).

Przedstawiona forma nadzoru społecznego zapewniałaby spełnienie standardów jawności (jawności przyjętych priorytetów, finansów, kryteriów stosowanych przy przyznawaniu dotacji i rozstrzyganiu przetargów), rzetelności i dialogu z różnymi podmiotami realizującymi politykę zagraniczną.

Elementem wzmacniającym komunikację Fundacji z sektorem organizacji pozarządowych mogłaby być zasada konsultowania jej strategii i prezentowania sprawozdań Radzie organizacji pozarządowych przy Ministrze Spraw Zagranicznych.

Zarząd Fundacji

Przyjęte rozwiązania prawne powinny zapewnić powołanie zarządu Fundacji o charakterze apolitycznym, zdolnego do długofalowego, profesjonalnego kierowania pracą tej instytucji. Zarząd powinien być wyłaniany w drodze publicznego otwartego konkursu, według kryteriów merytorycznych kwalifikacji i doświadczenia. Zarząd powoływałby zespoły problemowe umożliwiające konsultacje z ekspertami zewnętrznymi, w tym z przedstawicielami organizacji pozarządowych zarówno w sprawach o charakterze technicznym (np. opracowanie szczegółowych zasad przyznawania dotacji lub rozstrzygania przetargów), jak i merytorycznym (np. sformułowaniu priorytetów dotyczących sposobu wspierania reform ekonomicznych na Ukrainie).

Biuro Fundacji

Głównym zadaniem Biura Fundacji powinna być sprawna obsługa procedur finansowania. Niewielki zespół merytoryczny wewnątrz Fundacji powinien koncentrować się na właściwym zarządzaniu programami grantowymi oraz ich monitoringu i ewaluacji. Nie wydaje się uzasadnione rozwijanie dużego samodzielnego potencjału do działań operacyjnych.

1.4 Źródła finansowania i mechanizm dystrybucji środków finansowych

Głównym źródłem przychodów Fundacji powinna być coroczna pozycja budżetowa określająca wydatki na pomoc rozwojową. Uwzględnić należy także możliwość pozyskiwania przez fundację środków z innych źródeł krajowych i zagranicznych. Powinny jednak one mieć charakter uzupełniający, ponieważ nie wskazane jest, aby Fundacja konkurowała w pozyskiwaniu środków z organizacjami pozarządowymi.

4. Włączenie tematyki współpracy MSZ z organizacjami pozarządowymi do programów szkoleń

IV. Zagadnienia współpracy transgranicznej

Współpraca transgraniczna jest wielką szansą regionów przygranicznych, łagodzi negatywne skutki oddalenia od centrum i może być dźwignią rozwoju dla zapóźnionych cywilizacyjnie obszarów. Opracowanie opisujące szeroki wachlarz inicjatyw w tej dziedzinie znajduje się w publikacji "Międzynarodowa działalność organizacji pozarządowych" przygotowanej z okazji konferencji.

Działania, które umożliwią rozwój współpracy transgranicznej:

1. Zwiększenie dostępności i przejrzystości środków finansowych

Środki finansowe przeznaczone na współpracę transgraniczną są niewystarczające; szczególną barierą jest ich brak po stronie wschodnich partnerów. Wydatkowanie środków publicznych na tego typu cele powinno odbywać się zarówno na poziomie ogólnopolskim, jak i wojewódzkim oraz lokalnym, w drodze otwartych przejrzystych konkursów grantowych.

2. Partnerska współpraca z władzami samorządowymi

Po obu stronach granicy istnieje potrzeba większego zrozumienia i akceptacji wagi udziału organizacji pozarządowych i inicjatyw obywatelskich we współpracy transgranicznej. Współpraca nie może ograniczyć się tylko do wymiany na szczeblu wizyt oficjalnych. Powinna być także przedmiotem szerokiego porozumienia w regionie, angażującego różne podmioty: samorząd, biznes, organizacje pozarządowe i media.

3. Poprawa warunków przekraczania granic

Jedną z największych barier utrudniających wzajemną współpracę są kolejki na granicach, nieprzyjazne traktowanie podróżnych, nieprecyzyjne przepisy dotyczące przekraczania granic. Zagadnienia te, w większości znajdujące się poza kompetencją samorządów, powinny być ważnym przedmiotem rozmów prowadzonych na szczeblu państw. Nowe zagrożenie wiążą się z wprowadzeniem wiz, o czym piszemy poniżej.

4. Dostęp do funduszy europejskich na współpracę transgraniczną

Władze polskie powinny działać na rzecz zwiększenia środków unijnych przeznaczonych na finansowanie współpracy transgranicznej ze wschodnimi sąsiadami Unii, oraz ułatwiania samorządom lokalnym i organizacjom pozarządowym dostępu do nich.

V. Wprowadzenie wiz dla wschodnich sąsiadów Polski

Wprowadzeniu wiz powinny towarzyszyć działania, które zminimalizują negatywne tego konsekwencje, przede wszystkim w postaci spadku liczby przyjazdów do Polski (szczegółowe rozwiązania prezentujemy w załączniku Polska polityka wizowa) . Należy dołożyć szczególnych starań, aby osoby blisko współpracujące z naszym krajem, w tym partnerzy polskich organizacji pozarządowych, mogły korzystać z wszelkich ułatwień, które zminimalizują trudności związane z ubieganiem się o wizę. Jednocześnie uważamy, że zarówno w interesie Polski, jak i całej Europy jest to, by nasi sąsiedzi nie żyli w przekonaniu, że Europa odgradza się od nich murem. W związku z tym system wydawania wiz powinien być przyjazny dla wszystkich obywateli takich państw jak Rosja, Białoruś i Ukraina.

Służyć temu mogą następujące rozwiązania:

wydawanie wielokrotnych wiz o długim okresie ważności
niska cena wiz (tak jak obecnie) lub wizy bezpłatne
możliwość ubiegania się o wizę listownie lub za pośrednictwem biura podróży
zwiększenie liczby konsulatów i ich personelu
rozbudowa przejść granicznych
uznanie przez Polskę wiz Schengen za wizy tranzytowe
przestrzeganie standardów godnego i profesjonalnego traktowania osób przekraczających granicę
ułatwienia dla małego ruchu granicznego
aktywna polityka informacyjna skierowana do społeczeństw naszych wschodnich sąsiadów dotycząca wprowadzenia wiz

Władze polskie powinny podjąć również działania, ułatwiające otrzymywanie wiz przez Polaków podróżujących do krajów, które wprowadzą dla nas wizy.

VI. Wymiana młodzieży

Wymiana młodzieży odgrywa ogromną rolę w rozwoju kontaktów między sąsiadami - bezpośrednie spotkania najlepiej służą przełamywaniu niechęci i stereotypów. Niewątpliwie ważną rolę w poprawie relacji polsko-niemieckich odegrała organizowana w dużej skali wymiana młodzieżowa. Niestety, mimo deklarowanej woli współpracy ze wschodnimi sąsiadami i zawartych umów międzyrządowych, istnieją rażące dysproporcje pomiędzy wymianą z Niemcami a z Ukrainą, Białorusią lub Rosją.

Proponujemy następujące rozwiązania:

1. Powołanie polsko-ukrańskiej instytucji na wzór "Jugendwerku" oraz polsko-ukraińskich domów spotkań. Drogą do takich rozwiązań mogłaby być np. próba ponownego podjęcia inicjatywy polsko-ukraińskiej umowy wstępnie przygotowanej w 1996 roku. W dalszej przyszłości można rozważać stworzenie podobnych mechanizmów dla wymiany polsko-rosyjskiej i polsko-białoruskiej.

2. Promowanie najtańszej formy wymiany młodzieży pomiędzy szkołami. Uczniowie mieszkają w domach swoich kolegów, a dofinansowanie zewnętrzne dotyczyłoby głównie niewysokich kosztów podróży. Wsparciem dla tego typu działań byłyby małe granty z uproszczoną procedurą.

3. Modyfikację procedur programu wspólnotowego "Młodzież" tak, by w większym stopniu mógł być wykorzystywany dla wymiany młodzieży pomiędzy Polską a wschodnimi sąsiadami.

4. Wprowadzenie do współpracy euroregionów konkretnych instrumentów wspierających wymianę młodzieży.

VII. Współpraca polskich placówek dyplomatycznych z polskimi organizacjami

Współpraca polskich ambasad z organizacjami pozarządowymi powinna stać się zasadą. Działalność organizacji, będąca ważnym elementem polskiej obecności w danym kraju, powinna być przedmiotem zainteresowania naszych placówek.

Proponujemy przyjęcie następujących rozwiązań:

1. Udostępnienie placówkom dyplomatycznym pakietu informacyjnego o organizacjach pozarządowych, uzupełnianego każdego roku.

2. Włączenie do programu dorocznych spotkań przedstawicieli polskich placówek dyplomatycznych krótkich sesji informacyjnych z udziałem przedstawicieli organizacji pozarządowych.

3. Wyznaczenie w wybranych polskich placówkach dyplomatycznych osób do kontaktów z organizacjami pozarządowymi (w mniejszych placówkach może to być ambasador).

4. Organizowanie w ramach przygotowań do wyjazdu na placówkę spotkań nowo mianowanych ambasadorów z przedstawicielami organizacji działających w danym kraju.